“园区更新”为高质量发展开拓无限空间
常州经开区启动园区更新三年攻坚行动，江阴启动实施工业园区升级改造大会战三年行动，扬州全力推动开发园区“二次创业和振兴”……近年来，一场更新运动正在江苏各大园区悄然展开。
园区经济是江苏的一张亮丽名片。从1984年国家批准设立南通、连云港经济技术开发区以来，江苏开发区从无到有、从弱到强，在改革中诞生，在开放中前进，在创新中发展，实现了一次又一次的自我飞跃，已经成为江苏经济高质量发展的重要引擎。当前，江苏各地纷纷提出对园区进行更新改造，有哪些时代背景和目标指向，又会面临哪些困难和瓶颈？记者采访相关专家加以研究探讨。
破旧赋新，园区迎来“第三次转型”
“啃下江阴工业园区升级改造这块‘硬骨头’，改出一番新天地，再造一个新江阴。”5月14日，江阴召开全市工业园区升级改造大会战三年行动动员大会，吹响了工业园区升级改造大会战的冲锋号。无独有偶，一个月前，联东U谷·常州智能智造科技园在丁堰街道开工，常州经开区也正式启动园区更新三年攻坚。再往前追溯，扬州、常熟等地也曾召开相关工作推进会，高声唱响“破旧赋新进行曲”。
事实上，这股园区改造提升的热潮，不只发生在江苏。在上海，地方政府明确提出要推进近郊区旧工业区的更新转型，全上海市104个工业区块的更新转型已发展上升为市级战略。在广东，广州提出通过“关停淘汰一批、功能转变一批、改造提升一批”，对2700多个村级工业园进行整治提升；顺德将村级工业园改造定为头号工程，出台村级工业园升级改造实施意见，以此盘活村级工业园用地，释放产业发展空间……
细看各地园区更新改造出台的意见、相关的报道，不难发现一些高频词，如“盘活建设用地存量”“推动产业转型升级”“引导特色产业集聚发展”，等等，一词以蔽之，那就是“转型”。通过梳理我国园区经济的发展历程，东南大学建筑学院教授王兴平认为，这一波园区更新改造可谓“第三次转型”。他进一步阐释道：
——diyi次转型出现在21世纪初。随着中国加入WTO，diyi批园区发展超过10年，初具规模，也遇到了发展瓶颈，因此提出了开发区的“二次创业”，总体偏向于扩大空间规模、完善城市功能、壮大产业集群、改善投资环境等方面；
——第二次转型在开发区“三为主、二致力、一促进”的指导方针下，大部分开发区从产业园向综合新城转变。在产城融合的理念下，开发区从功能结构、空间形态、产业布局、建筑改造、管理体制等方面进行转型再开发；
——第三次转型以高质量发展为目标，突出创新、绿色、开放发展，提出了坚持创新发展理念、推进绿色集约发展、促进开放型经济发展、加大国际合作交流、打造国际合作园区、深化体制机制改革等一系列高质量发展策略，目前正在进行中。
“推进老旧工业区更新改造，是产业转型提升的一件大事，是城乡面貌改善的一件大事，是安全环保提升的一件大事，是破解资源要素瓶颈的一件大事。”在2019年11月召开的常熟老旧工业区改造工作推进会上，该市领导用“四件大事”来强调这项工作的重要性，从中也能看到园区更新改造的必要性、紧迫性。
在江苏紫金传媒智库高级研究员、江苏中特中心省社科院基地副主任丁宏看来，进入新发展阶段，江苏各类园区在新的发展起点上面临发展新机遇、新挑战，主要体现在四个方面：
一是创新处于现代化建设全局核心地位对园区发展提出新要求。创新将成为各领域发展的关键词，为开发区进一步转型升级、提升自身发展质态、实现高质量发展带来前所未有的良机。
二是国内国际相互促进的“双循环”新发展格局为园区发展提供新空间。开发区是我省经济zui具活力、开放程度zui高、创新能力zui强的区域，在更加开放包容的新发展格局中，开发区将进一步建设更高层次的开放型经济，加快融入世界级城市群建设，成为对内对外开放的新高地。
三是国际产业链加速调整重组为园区发展提供新动力。在新一轮科技革命产业变革和国际疫情蔓延的叠加冲击下，国际产业链加速调整，各国都在寻找更多发展机遇。开发区可紧抓这一战略机遇，进一步激活经济内生动力，抢占国际产业竞争制高点，打造高端产业集聚的增长极。
四是开发区面临诸多问题倒逼其加快转型升级。发展近40年来，我省开发区也积累了相当程度的问题及不足，比如企业创新的主体地位不够突出、产业链价值链的引领性作用有待提升、园区土地空间利用不足且面临瓶颈、环保安全问题存在危险隐患，以及开发区行政效能出现下降等，这些问题都需要在未来的转型发展中得到妥善的解决。
从过去粗放式建设至今，早期建成的钢架厂房、框架厂房、砖混厂房，建成均达到30年以上，建筑抗震、承重和安全系数早已满足不了需求，也到了更新的时候。“前期工业化旧厂房的安全性、物理性、功能性和审美性与城市的发展已难以接轨。”常州大学经济学教授、校质量管理与评估中心副主任季小立说，过去的重型机器与大量劳动力生产企业已逐渐被淘汰，旧工业厂房、宿舍存在抗震系数不符与承重等多样问题，已无法满足现今企业的需求。同时，分散的建设、混合区的权属深深地影响新型城乡建设的推动，除了存在城市形象问题，还存在治安、消防和卫生等多方面问题，影响着人居环境、生活、出行等。“早期的旧工业园区较多存在规划粗放的问题，这也给城市更新带来巨大难度。”
工程未始，规范先行。历史地看，早期园区开发往往对规划重视不够，空间布局随意性大，布局不合理而影响周边环境的情况，随着城市化进程加快变得日趋严重。因此，园区更新改造必须加强顶层设计，前瞻性、系统性制订园区改造蓝图。
从全国各地的实践来看，政策法规先行是普遍做法。例如，深圳作为我国zui早土地入市流转的城市，在工业用地更新方面也走在zui前列，2009年率先颁布了《深圳市城市更新办法》，以“城市更新单元”为核心，构建了涵盖法规、管理、操作、技术标准等四个层次的更新体系；广州于2015年成立城市更新局，建立“1+3+N”的更新规划体系并与法定规划衔接；宁波则构建“1+2+4”的更新体系，等等。
加强顶层设计，还要防止出现各种政策交错、园区改造“不知路在何方”的现象。江苏长江经济带研究院产业与城市发展研究所副所长、南通大学经济与管理学院副教授胡俊峰认为，政策若出自不同政府部门，相互交织，业主就会无所适从，同时针对产业关系复杂的旧工业区提升改造，还可能存在政策缺失。“可借鉴德国鲁尔工业区、苏州工业园区、深圳蛇口工业区等经验做法，推进多规合一改革，整合各类专项规划，有效发挥规划在工业园区改造中的基础性、约束性和引领性作用。”
从空间形态上看，工业园区更新改造主要是针对存量工业用地，实现现状低端产业向规划高端产业的转变。提高空间集约利用，自然是园区更新改造的一个重要目标。省规划设计集团城市规划设计研究院主任规划师、高级城乡规划师袁新国认为，提高空间集约利用，一是提高闲地利用效率，向效率要空间。进一步加大对地块梳理排查力度，对于土地利用尚有潜力可挖的企业，要进一步提升闲置用地效率，特别是长期“圈而未建、建而未产、产而无效”的项目；二是提高土地利用强度，向强度要空间。规划建设新项目时，可以通过增加层高层数、旧房加层等手段促使其提高容积率，拓宽用地空间渠道，探索向地下要深度，向地面要密度，向空中要高度，在项目建设中要鼓励向地下和空中同步开发，提升空间的综合利用。三是提高土地产出收入，向效益要空间。提高单位面积的资金集聚度和产出率，严格按照行业建设用地定额标准核定用地量，严把投资密度和土地产出关。
走产城融合、防产城分离，也是各大园区更新改造中必须注意的问题。在季小立看来，园区改造必须与城市发展规划相融合，一方面，要防止过于关注园区内部生产空间集聚发展带来的经济效益，忽略了部分生产所需的配套服务功能，造成工业园区产业结构单一、生产服务设施缺乏、产业文化缺失、教育和生活配套缺少、交通不便等问题。另一方面，不要过于强调园区自身的发展与建设，而忽略了与周边城区的沟通与反馈，造成职住失衡、居民生活服务设施缺乏等问题。
协调利益，破解园区更新“零和矛盾”
园区更新涉及政府、开发商、产权人等多个利益主体，如何保障不同改造主体间的利益平衡是各地园区改造工作中的又一大难点。比如，2019年东莞市政府提出“拓空间”的理念，其中，城市更新作为“拓空间”的重要抓手，通过引入市场主体、统筹片区用地，将容积率往上提升、工业向上发展，从而加强空间利用。然而，在推动“工改工”的过程中，改造主体对于工业改造这种投入大、收回成本时间长、补助额度不高的工业改造项目并不感兴趣，也不支持，加之改造后的高层工业大厦在招租及分割上存在不确定因素，改造意愿普遍不强烈。
“工业园区改造中涉及多方利益主体，政府需要通过更新改造创造更好的生产与营商环境，企业主需要更多的生产空间与经济收益，开发商需要更多可售空间与经济收益等。因此，工业园区更新改造过程中普遍面临的瓶颈主要集中在利益协调领域。”江苏省规划设计集团城市更新规划院总设计师姜劲松说，例如，同一个更新改造可以采取多种更新模式，若以政府收储来推进，土地收储价格与出让价格之间的倒挂会对地方政府造成巨大的财政压力；若以企业主自行改造或引入第三方开发商来推进，缺乏明确的激励机制则难以调动企业主与开发商的更新意愿。
这种利益协调还表现在不同层级之间，如县镇之间在拆迁过程中所获得的收益和产生的成本等方面展开博弈。袁新国举例说，在当前国土空间规划语境下，开发边界内的企业属于镇内部的存量更新，开发边界外企业退出、土地复垦产生的流量指标在县级层面统一分配（可能指标被其他镇使用），虽然县政府有部分货币补助，但是镇一级在更新过程中所付出成本亦不小，而产生的流量指标并不能为本镇所用，导致整个更新过程难以推进。
“在中国大多数城市中，由于土地协议价格难以达成，工业园区用地的更新似乎成为一个难以解套的‘死局’。”季小立认为，在市场化背景下的合作博弈受政府单方强势驱使，价值增值收益分配不均也制约着协议的达成。这既有现行体制下园区政府与原产权人间的零和矛盾，也有空间博弈中不同主体间的价值不均矛盾，这些矛盾共同导致了工业用地更新难以普遍开展。其具体表现在开发商改造意向不强烈。开发商主要以微改造的综合整治为主，把老旧厂房翻新改造，重新招商引资，而这种升级改造并不能根本性地改造工业园区，只能实现活化，也无法大幅度地提升园区产出效益，园区结构与产业配置也没有得到根本性的提升与改变。“这必须通过多利益方的协商谈判以达成合作博弈，其间合理的机制设计尤为重要。”
从国内看，各地开发区都在积极探索，加快体制机制创新，推动园区更新改造，重塑开发区发展的新优势和新动力。“有很多经验值得我们借鉴吸收。”丁宏介绍，如浙江全面推行“亩均论英雄”，出台省级层面资源要素优化配置政策，强化正向激励和反向倒逼工作机制，全面实施“亩产效益”的综合评价和实施机制。深圳率先提出新型产业用地（MO）概念，在传统土地类别中新增了“新型产业用地”门类，因其利用方式多样性和灵活性的创新特征，有效地推动了深圳开发区更新升级的步伐。顺德以村级工业园改造为突破口，推动“腾笼换鸟”、破而后立，拆除382个村级工业园，建设20个现代产业集聚区，有效破除原先的土地权属复杂、安全问题突出、利用效率低下等系列问题，为园区高质量发展开拓空间。
从全国范围看，很多地方把园区定位为综合性，主导产业不明显，产业同质化现象非常普遍，个中又以低端制造业占比较大。推动园区更新改造，如何进一步凝练产业发展特色，至关重要。
就江苏园区而言，丁宏建议，要围绕省政府提出的先进制造业集群方向，以及人工智能、集成电路、生物医药等未来产业发展趋势，发挥龙头企业支撑引领作用，培育发展“专精特新”企业体系，集聚资源力量打造具有国际竞争优势、自主可控的特色产业集群，放大江苏先进制造业发展优势。尤其是，要进一步强化科技创新支撑作用，探索创新发展和开放发展融合的新模式，打造领军企业、高校、科研院所创新联合体，建设高水平实验室和技术公共服务平台，促进产业链和创新链的深度融合，实现技术、人才、信息等资源共享。
“园区更新改造，要着重聚焦特色化、集群化。”胡俊峰说，针对工业园区产业分散、同质化竞争问题，要推动产业上下游企业向特色产业片区集聚，形成特色产业园，放大产业集聚效应。要严控低质项目入园，加快优质项目引进，重点引进关联度高的龙头型项目、带动力强的基地型项目、产业链长的战略性新兴产业项目。同时，要完善产业链配套，加大技术创新、产业资本投入、人才导入和园区服务。一方面，在工业园改造中加强对产业链梳理与评价，对必要的产业链环节，在改造中予以保护；另一方面，出台政策鼓励企业技术创新，引入产业资本和人才。
对产业园区而言，一般情况下需要历时15-20年，产业园区才开始较为稳定的盈利，并且把外来技术开始融为自主创新。“政府对产业园区工业用地的更新，需要审慎评估，不能过于看重土地用地性质变更重新出让的经济价值。如果在产业园区刚开始获取稳定盈利点，甚至在没有到达稳定盈利点就开始进行大规模的退二进三、退二优二，甚为可惜。”季小立提醒道，对用地特别粗放、环境影响大、用地效益特别低的企业确实应该管控淘汰，但对于大部分工业用地和制造业企业，规划应该多一点耐心和容忍度。如果优质企业对周边环境影响较小，应尽可能保留，如遇到非搬迁的情况，也尽量就近安置，同时应给企业起码两年的中转时间以减少生产损失。归根结底，优质企业是产业园区乃至所在城市的核心竞争力，一个优质企业的流失可能会带走一个产业集群。
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